Met haar begrotingsplannen voor de komende jaren beweegt de Europese Commissie zich in de richting van militarisering. Met de nieuwe European Peace Facility pakt de EU niet alleen de diepere oorzaken van conflicten niet aan, maar dreigt het ook burgers te beschadigen, lapt het het internationaal humanitair recht en de internationale mensenrechtenwetgeving aan haar laars.
Het was lange tijd ondenkbaar dat de Europese Unie een militaire
begroting zou hebben, laat staan meerdere. Vanwege de lange gangbare
interpretatie van de EU-verdragen werd dit simpelweg als onwettig
beschouwd.
De afgelopen jaren heeft echter een nieuwe interpretatie terrein
gewonnen, wat uiteindelijk ook tot uiting kwam in het eerste
begrotingsvoorstel van de Europese Commissie voor de EU-begroting
2021-2027. Het prees zijn eigen begrotingslijnen voor "Militaire
mobiliteit", voor een "Europees Defensiefonds" en voor militair
relevante ruimteprogramma's. Bovendien komt er waarschijnlijk een »Europese
vredesfaciliteit«, die om juridische redenen geen officieel onderdeel
van de begroting zou moeten zijn, maar een integraal onderdeel van het
militaire beleid van de EU.
Juridisch twijfelachtig is de vaststelling van militaire begrotingen
van de EU, voornamelijk als gevolg van artikel 41, lid 2, van het
EU-Verdrag van Lissabon, waarin staat dat operationele uitgaven ten
laste van de begroting van de Unie komen - "met uitzondering van
uitgaven als gevolg van maatregelen met gevolgen op militair of
defensiegebied en gevallen waarin de Raad met eenparigheid van stemmen
anders beslist".
Deze passage werd lange tijd, niet in de laatste plaats op aandringen
van het Verenigd Koninkrijk, zó geïnterpreteerd dat er geen
militair-relevante uitgaven uit de EU-begroting mogen worden betwist -
een opvatting die ook de Europese Commissie in 2015 volgde. Toen de
volledige machtsarchitectuur van de EU echter fundamenteel veranderde
na het Britse exit-referendum in juni 2016, begon een nieuwe
interpretatie al snel de overhand te krijgen.
Sindsdien hebben voorstanders van deze budgetpotten een tweeledig
argument aangevoerd: er wordt bijvoorbeeld verondersteld dat de term "operationele
uitgaven" verwijst naar "operaties", en daarom is het
financieringsverbod alleen van toepassing op militaire operaties.
Naast deze uiterst gepoogde rechtvaardiging heeft de Europese
Commissie nòg een constructie bedacht. De individuele potten werden
officieel niet geplaatst op basis van de bevoegdheid van het
“gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid”, waarop het
verbod in het EU-verdrag betrekking heeft. In plaats daarvan wordt
bijvoorbeeld artikel 173 (mededingingsbeleid) van het Verdrag
betreffende de werking van de EU of artikel 179 daarvan (onderzoeksbeleid)
gegeven als basis voor het Defensiefonds. Hierdoor zouden noch de
middelen voor onderzoek noch die voor de ontwikkeling van bewapening
onder het verbod van het EU-verdrag vallen, aldus de argumentatie.
Dit is in tegenspraak met het feit dat de Europese Commissie volgens
de huidige juridische regels niet vrij de bevoegdheidsgrondslag voor
bepaalde maatregelen mag kiezen. Een overeenkomstige uitspraak van het
Hof van Justitie van de Europese Unie in 2016 stelt dat een
rechtshandeling van de EU slechts op één rechtsgrondslag kan worden
gebaseerd, "op datgene wat de hoofd- of overheersende doelstelling of
component vereist".
Vanwege de twijfelachtige juridische interpretatie van de Europese
Commissie gaf de linkse GUE/NGL-fractie in het EU-nepparlement de in
Bremen gevestigde rechtskundig professor Andreas Fischer-Lescano de
opdracht om een juridisch advies over het Europees Defensiefonds uit
te brengen, dat op 30 november 2018 werd gepubliceerd. Na grondig
onderzoek kwam Fischer-Lescano tot de conclusie dat het voorstel voor
een verordening van de Europese Commissie "geen adequate
rechtsgrondslag bevatte voor de oprichting van het Europees
Defensiefonds".
Het is duidelijk dat militaire kwesties hier op de voorgrond staan,
die op hun beurt onderworpen zijn aan het financieringsverbod op grond
van artikel 41, lid 2, van het EU-Verdrag: er zijn duidelijke
aanwijzingen dat de in de verordening gereguleerde financiering van de
industrie en onderzoek slechts een middel is om daadwerkelijk het
bevorderen van de defensie mogelijk te maken en dat het voornaamste
doel is "de strategische autonomie van de EU op het gebied van
defensie te waarborgen".
Hoewel er pas juridische stappen kunnen worden ondernomen tegen de
militaire begrotingen van de EU nadat deze definitief zijn aangenomen,
zijn de juridische zorgen in ieder geval ernstig.
Desalniettemin stelde de Europese Commissie in mei 2018 voor om 11,5
miljard euro toe te wijzen aan het Defensiefonds voor de begroting
2021-2027. Het doel ervan is het onderzoek en de ontwikkeling van
Europese bewapeningsprojecten te financieren. Dit is weer bedoeld om
concentratieprocessen te versnellen en de ontwikkeling van een
Europees bewapeningscomplex te bevorderen. Daarnaast werd 5,8 miljard
euro opgenomen voor "militaire mobiliteit", waarmee de infrastructuur
voor het snelle transport van troepen en goederen richting Rusland
wordt "opgewaardeerd" - vooral in Oost-Europa. Ten derde werd 14,2
miljard euro gereserveerd voor Europese ruimteprogramma's,
voornamelijk voor "Copernicus" en "Galileo", die van groot militair
belang zijn.
Na goedkeuring zullen deze fondsen worden beheerd door de Algemene
Directie Defensie-industrie en Ruimtevaart (DG Defence), die in
december 2019 nieuw werd opgericht om de militair relevante gebieden
te bundelen. Vanuit het standpunt van de Europese Commissie is het
logisch dat hier ook de extreem dure ruimteprogramma's zijn
ondergebracht. Industriecommissaris Thierry Breton, hoofd van DG
Defence, zei in februari 2020: "Ik denk dat het essentieel is dat de
EU-ruimtevaartsector zich aanpast aan de nieuwe geopolitieke,
strategische, industriële en technologische realiteit... Ja, Galileo
heeft een verdedigingsdimensie. Ja, Copernicus kan
beveiligingsdoeleinden dienen. En ja, deze trend moet nog worden
versterkt."
Het lijkt nog steeds onomstreden dat de EU-begroting geen militaire
operaties van de EU mag financieren. Hetzelfde geldt voor de
kruisfinanciering van interventies door derden, met name de Afrikaanse
Unie, en er zijn nog steeds grenzen aan de opleiding en bewapening van
"bevriende" actoren. Maar ook hier werd een creatieve "oplossing"
gevonden in de vorm van de "European
Peace Facility" (EPF). In juni 2018 werd het bijna
parallel voorgesteld aan de eerste ontwerpbegroting van de Europese
Commissie met een volume van 9,2 miljard euro. Het bevindt zich
expliciet buiten de EU-begroting om niet in conflict te komen met het
EU-verdrag, en is in plaats daarvan gevuld met fondsen van de
afzonderlijke staten volgens een vaste sleutel (wapenleverancier
Duitsland draagt ongeveer 25 procent bij).
Een soortgelijk financieringsmodel, het "Athenamechanisme" genaamd,
bestond al voor militaire operaties van de EU, maar het was slechts
mogelijk om tussen 5 en 15 procent van de kosten van militaire
operaties van de EU te financieren. De rest van de betrokken landen
moesten hun aandeel in de operatie uit eigen zak betalen, wat -
begrijpelijkerwijs - niet bepaald gunstig was voor de motivatie van
verschillende landen om in dit defensie-onderwerp mee te gaan. Uit het
ontwerp van de EU-buitenland vertegenwoordiger en de Europese
Commissie blijkt nu dat er een "stimuleringssysteem" voor deelname aan
militaire operaties moet worden gecreëerd door het aandeel van de
gezamenlijk gefinancierde operatiekosten te verhogen tot 35 à 40
procent.
Het verzet neemt vooral toe tegen de levering van militair materieel -
vooral dodelijk materieel. Op 18 november 2020 waarschuwden 40
maatschappelijke groeperingen in een verklaring: als de
vredesfaciliteit in zijn huidige vorm wordt aangenomen, zou het
initiatieven financieren om buitenlandse militaire en
veiligheidstroepen op te leiden en uit te rusten, inclusief de
mogelijkheid om dodelijke wapens te gebruiken, en onder de EU-vlag te
leveren. Dit zou "naar alle waarschijnlijkheid bijdragen aan de
escalatie van conflicten, vooral in kwetsbare door conflicten
getroffen gebieden."
Na de eerste zet van de Europese Commissie begonnen zware
onderhandelingen over zowel de afzonderlijke bewapeningspotten als de
gehele EU-begroting. Als gevolg hiervan moesten sommige items
aanzienlijke bezuinigingen accepteren. De staatshoofden en
regeringsleiders bereikten een akkoord tijdens hun top op 21 juli
2020. Er werd 7,014 miljard euro voorgesteld voor het Europees
Defensiefonds en 1,5 miljard euro voor militaire mobiliteit. De
EU-ruimteprogramma's krijgen 13,202 miljard euro, conform de wens van
de staatshoofden en regeringsleiders, en
5 miljard euro is
bestemd voor de Europese vredesfaciliteit.
Deze cijfers zijn tenslotte ook opgenomen in het compromis voor de
EU-begroting 2021-2027 van 10 november 2020 en in de definitieve
besluiten medio december 2020. De bezuinigingen op de individuele
militaire posten tijdens het onderhandelingsproces hadden niets te
maken met een afwijzing van de ontwikkeling naar een "militaire macht
Europa", maar waren te wijten aan een andere dynamiek. Deze
ontwikkeling wordt ondersteund door de overtuiging dat in een tijdperk
van toenemende "concurrentie tussen grootmachten" de juiste middelen
nodig zouden zijn om de Europese Unie (militair) voor zichzelf te
laten zorgen.
Samenvattend: de EU-lidstaten besloten tot dit nieuw financieel
instrument dat fundamentele veranderingen in het buitenlands beleid
van de EU introduceert. Deze Europese Vredesfaciliteit (EPF)
financiert de door de EU gesteunde militaire operaties en activiteiten
in het buitenland, inclusief de mogelijkheid om buitenlandse militaire
en veiligheidstroepen onder de EU-vlag te trainen en uit te rusten met
dodelijke wapens. Door deze nieuwe faciliteit buiten de begroting te
creëren, omzeilen de lidstaten de EU-verdragen op grond waarvan de
EU-begroting niet kan worden gebruikt voor wapenleveranties. Ze
stellen de EU ook in staat om een meer militaire aanpak te volgen om
bepaalde regeringen te ondersteunen, onder meer in termen van
training, uitrusting en "begeleiding" van lokale militaire en
veiligheidstroepen.
De EPF mist de kenmerken om zijn doelstelling om conflicten te
voorkomen en vrede te bewaren, zinvol te ondersteunen. Bewijs uit het
recente verleden toont aan dat de militaire en
veiligheidshulpmaatregelen die naar verwachting door de EPF zullen
worden gefinancierd, waarschijnlijk zullen bijdragen aan de escalatie
van conflicten, met name in kwetsbare en door conflicten getroffen
omgevingen. In contexten als Afghanistan, Somalië en de Sahel hebben
internationale interventies (rechtstreeks of via ondersteunende
relaties met (lokale strijdkrachten) om terrorisme te bestrijden en
gewapende groepen te neutraliseren tot meer geweld geleid, hebben
repressieve regimes versterkt, zijn gewapende groepen er niet in
geslaagd om burgers te beschermen en werden spanningen in de
gemeenschappen verhoogd.
De soorten wapens die onder het nieuwe instrument zullen vallen - met
inbegrip van handvuurwapens, lichte wapens en munitie - lopen ook het
grootste risico op misbruik en afleiding. In de Sahelregio, waar de
EPF waarschijnlijk zal worden gebruikt, krijgen niet-statelijke
gewapende groepen hun wapens steeds vaker van de nationale
veiligheidstroepen door plunderingen, zwarte markten of gewoon door te
worden uitgerust door de nationale veiligheidstroepen. In veel door
conflicten getroffen contexten is de EU momenteel
niet in staat om te controleren wat er gebeurt met de apparatuur die
het levert nadat het is overgedragen aan partnerregeringen en
veiligheidstroepen. Het toestaan van wapenoverdrachten via de EPF zou
in strijd zijn met de ontwapeningsinspanningen van de EU, evenals met
wereldwijde initiatieven zoals de campagne Silencing the Guns
van de Afrikaanse Unie.
Bovendien zal de EPF alleen steunen op het huidige EU-rechtskader voor
wapenexport om ervoor te zorgen dat wapenhandel in overeenstemming is
met het internationaal recht. Volgens deze regels zijn de lidstaten
verplicht wapenuitvoervergunningen te weigeren wanneer het risico
bestaat dat de te leveren wapens zullen worden gebruikt voor
mensenrechtenschendingen. Maatschappelijke organisaties in heel Europa
hebben systematische tekortkomingen bij de uitvoering van deze regel
gedocumenteerd, wat frequente overdrachten van Europese wapens aan
repressieve regimes zoals Egypte of Saudi-Arabië heeft laten zien.
Thierry Breton, hoofd van de nieuw opgerichte DG Defence, zei het zo:
“De geleidelijke ontwikkeling van een Europese defensie maakt deel uit
van de nu noodzakelijke “hard power”-dimensie. Dit betekent niet dat
we afstand moeten doen van onze historische allianties. Het is gewoon
een kwestie van Europa op het geostrategische schaakbord van de wereld
te plaatsen."
Zo bezien, zal met de geboorte van het Europees Defensiefonds de macht
van de burgers in de Europese Unie waarschijnlijk voorgoed ten grave
zijn gedragen. "Alea
iacta est"!
[30 april 2021]
Afdrukken
Doorsturen